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PPP在我国农村基础设施建设中的应用探究
2016-10-12 14:17 贡爽  审核人:

 

 

一、引言  

目前在我国农村,基础设施建设落后现象普遍严重。究其原因,一方面是由于地方财政支持不足,另一方面社会资本介入不积极。PPPPublic Private Partnership),指公共部门(政府)和私营部门(社会资本)通过在资金和建设、运营等各个层次的分工合作,以特许经营权协议为基础,建立一种利益共享,风险共担,全程合作的伙伴关系。政府通过PPP模式,引入社会资本,把项目的建设主体和受益主体有机结合起来,有力地解决了农村基础设施建设的资金不足的问题,对于解决农村基础设施长期存在的重建设,轻管理的问题是大有裨益的。  

二、 PPP的概念及特征  

(一) PPP概念:国务院在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式知道意见的通知》中,将财政部【201476号文件和发改委【20142724号中对PPP的概念界定进行了统一:PPP是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。引用自(国办发【201542号文)。从管理的角度,PPP模式是一种新的管理模式,包含以BOT为主的诸多形式,主要包括BOOTROTTOTBOO等。  

(二)财政部科研所贾康研究(2014)指出,PPP有三个特征较为典型,最为主要的和最为关键的特征是伙伴关系。社会资本与政府部门之间在PPP这种新型的管理模式下所形成的伙伴关系,其独特之处在于双方对项目的目标的高度一致性。在PPP模式之前,政府和社会资本是不在一个管理目标模式下的,而在PPP模式下能够以伙伴关系这种方式合作,其最为关键的核心问题是有共同的实现目标:以较少的资源,实现公共利益最大化。社会资本是以该目标实现自身利益,而政府部门则以该目标实现公共利益。PPP合作周期较长,合作伙伴之间为了能够长久的保持合作关系,不仅要站在自己的利益角度考虑问题,也要多站在对方角度,为实现共同目标还要考虑合作伙伴的利益。第二个特征是利益共享。PPP项目是以公共利益最大化而不是以利润最大化为目的,都是带有公益性的项目。在项目执行前,充分论证其预期收益率,政府部门需要控制社会资本可能获得的超额利润,因此 PPP中政府部门与社会资本并不是简单利润分享,共享利益除了指共享PPP的社会成果,还包括使社会资本的各参与方取得相对稳定的长期的投资回报。利益共享显然政府和社会资本的互惠模式,有专家形容PPP不是一场婚礼,而是一桩婚姻,要有福同享,有难同当,利益共享,才能维持这场婚姻的持久。风险共担是PPP的第三个特征。政府与社会资本之间合理分担项目运行过程中存在的各种风险这一特征,是政府与社会资本其他交易形式显著区别的标志。风险分担是以最具有能力承担并善于应对该风险的合作方承担,最优应对,最佳分担的原则,那么该基础设施建设项目的成本就能达到最小化,实现投资的资金的最大价值。这就是PPP所带来的“1+12”的机制效应,PPP已经从简单的融资模式,上升到较为复杂的“管理模式”。  

三、农村基础设施建设的基本内容:  

(一)农村交通设施:  

农村交通设施是指连接各个村庄之间以及每个村庄内部的道路规划建设。目前我国仍然有许多村没有公路建设,农村交通设施与外部路网的接通对农村发展生产,提高经济收入起到及其重要的作用。  

(二)农村通讯设施  

农村通讯设施是指农村区域的固话和移动通讯以及互联网的建设。通讯设施是农民获得信息的主要途径,但农民收入水平较低,人口密布不集中,导致通讯尤其是网络设备的使用成本较高。  

(三)农村水利设施  

农村水利设施包括自来水设施和农田水利设施。目前我国西北地区农村缺水严重,就是在东部沿海地区,自来水设施更是相当匮乏。农村的原来大型、传统的农田水利设施已经老化甚至破坏,尽管新型灌溉技术一直受到国家鼓励和支持,但至今没有得到普及,主要原因是数量大,成本高。因此新型的农田水利设施亟待建设起来。  

(四)农村能源设施  

农村能源设施主要包括电力、燃气、煤炭等能源设施,满足农村用电、取暖、生活的问题。虽然我国农村电力供应在最近几年有所改善,在急需时间仍然出现供应保障不足等问题,而且电价高。  

(五)农村医疗、文化娱乐设施  

是指为农民提供医疗救治的卫生院、为农民提供文化娱乐活动的图书馆、文体活动场等设施。农民看病难,看不起病的问题比较突出,可以采用拍卖的方式,医疗机构成为私营企业,在政府特许权下永久经营,自由竞争,政府不再直接管理医院的人、財、物,但医疗质量和医疗价格进行严格的管控。文化娱乐设施更是很少,这些问题更加拉大城乡差别。因此改善弱势群体的生活条件,提高农村的素质,需要不断加强和深化建立医疗等福利设施。  

(六)农村教育基础设施  

农村教育基础设施涵盖九年义务教育和农民的科普教育两个方面。农村教育基础配套设施既为孩子提供了接受教育的机会,也让农民提高自设素质提供了条件,更为全面提高国民素质提供了有力的环境保障。  

PPP模式在农村基础设施中的的运作思路和流程:  

我国农村基础设施建设中,采用PPP模式的运作基本思路为:识别阶段:应明确项目是否可行、根据项目所属物品类别,按照终端消费者是否付费确定适合的PPP模式;准备阶段:选择融资模式,通过招投标或竞争性谈判等方式选择私营部门,成立PPP项目公司,签署特许经营权协议;实施阶段:进行项目的投资、建设、运营、移交等。具体的操作流程如下:[2]  

(一)项目识别、前期准备  

政府部门按照投资有效配置等原则,进行项目筛选,并对其进行物有所值评价,拟定实施方案,并鼓励私人部门参与,从技术领域、风险管控、经济效益、双方合作要求等方面进行具体的可行性研究分析。  

(二)确定社会资本合作伙伴  

因农村基础设施建设需要庞大的资金,所以需要对社会资本的总体实力进行综合评估。政府部门通过公开招标、竞争性谈判等方式,公平择优选择社会资本合作方。政府部门可通过对社会资本方的管理经验、专业能力、融资能力以及信用状况等方面对其进行评估。政府与社会资本方协商一致后,签订特许经营权协议,共同组建PPP项目公司。  

(三)项目采购、执行  

PPP项目公司根据特许经营权协议,对PPP项目的设计、融资、施工、管理等全生命周期工作负责,在项目建成后,经过验收达到合同要求的标准。项目公司在特许经营期限内(最长不超过30年)拥有项目的经营权,并负责对项目进行运营、管理以及维护。政府部门对项目在投融资、建设、运营等阶段进行有力监督,确保实现强大的社会效益,避免市场失灵的情况出现。  

(四)项目移交  

特许经营期满后,专业的机构对项目进行清算,PPP项目公司通过性能测试验收合格后,确保项目基础设施运行良好的前提下,将特许经营权交给政府部门。政府部门可以选择收回经营权,并进行绩效评价。移交后为确保项目的运营效率,政府部门可以将运营权利优先考虑由原来的运营商进行运营。  

五、PPP模式各个参与方的主要职责  

(一)政府部门(政府或者政府授权的部门)  

PPP模式中,首先,政府部门对股权投资机构直接投资,采取一系列支持政策,吸引私营企业参与,诸如对项目前期费用进行补贴、资本补助、税收优惠等。政府部门的主要职责:选择合适的项目,同时对项目的可行性进行全面分析,对有意向合作的社会资本主体进行综合权衡,最终通过竞争性磋商确定项目合作伙伴,签订特许经营协议,监督基础设施建设顺利完成;在项目实施阶段,政府部门承担项目的政策风险以及法律风险,协调各方关系,促进项目的高效建设和良好运营。  

(二)社会资本主体(私营企业)  

社会资本主体包括股权投资者、项目施工单位、项目运营商等。政府择优选择社会资本合作伙伴,与代表政府的股权投资机构共同合作成立PPP项目公司。私人股权投资者按照股权投资比例,分享相应收益;施工单位是主要参与者,负责工程项目的建设工作,同时依据PPP合同的相关规定,承担项目的专业、技术和管理的任务,建造单位的施工技术整体能力以及企业声誉,是融资机构评估该项目风险的重要依据;供应商负责项目所需设备、材料、能源等,由于在基础设施建设中供应量的需求巨大,因此需要长期稳定且价格可靠地供应来源;与PPP项目公司进行合作运营的应为专业的运营商,在项目建成后,负责该项目的的运营和维护。总之,让专业的人做专业的事,保证各合作方的合法权益。  

(三)项目公司(PPP特殊目的公司)  

政府和社会资本主体通过签订特许经营权协议,共同成立的特殊目的公司,即PPP项目公司。PPP项目公司是项目组织运行的核心,承担着项目从融资、建设、管理和运营、移交等全过程的运作。项目特许期结束,经营权或所有权转移时,PPP项目公司负责对项目进行清算,并将到期的特许经营权移交给政府部门。PPP项目公司的主要职能:首先与政府部门进行谈判,签订PPP合约;其次,与社会资本各参与方签订合同或协议,第三,全面负责项目融资、建设、运营、管理和移交,确保项目的服务质量。  

(四)其他参与机构  

金融机构、保险机构、中介机构构成其他参与机构。与城市基础设施相比,农村基础设施具有特殊性,因此对此类参与者要求比较高。主要职责包括:金融机构负责为项目提供资金支持和信用保证,全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营;保险机构负责分担PPP项目的风险;中介机构为PPP项目提供有关的技术咨询和决策论证等。  

六、在农村基础设施建设中如何运用PPP模式  

经过研究表明,不同形态的基础设施,可采用不同的PPP模式,我国农村基础设施在政府与社会资本合作的领域主要可分为三种:[3](具体分类详见下表)  

(一)已有的基础设施  

对于目前农村已有运行良好的基础设施,可以通过出售、租赁、运营、维护(O&M委托运营的形式进行合作,第一,政府通过出售或者租赁已有的基础设施给社会资本,并授予社会资本特许经营权,社会资本不需新建和改造,直接进行运营和管理,社会资本通过向使用者收取费用来收回成本。第二,社会资本对现有的基础设施进行运营和维护,政府部门则需要向社会资本支付相应的报酬。社会资本主体不负责用户服务,政府保留资产所有权,只向社会资本支付委托运行费用。通过以上这些方式进行合作,可以提高现有基础设施的使用效率,并可以为政府置换资金和融资,使政府部门有一定的资金进行新的基础实施建设。  

(二)扩建、改造现有的基础设施  

现有的基础设施不满足广大用户的需要,需要进行扩建和改造,政府可以通过租赁-建设-经营(LBO购买-建设-经营(BBO)”, “外围建设(WA)”等方式与社会资本主体合作。租赁-建设-经营(LBO购买-建设-经营(BBO)”,是指社会资本通过租赁或者购买的方式从政府手中接管基础设施,政府与社会资本主体签订特许经营权协议,先对原有基础设施升级改造,然后对改造后的基础设施进行经营管理,社会资本首先向政府缴纳特许经营费获得特许经营权,然后根据特许经营权的范围向用户收取使用费用。外围建设(WA)”是指社会资本虽然仅对扩建部分的基础设施拥有所有权,但是可以对经营整个基础设施享有经营的权利,并向使用用户收取使用的费用,获得收益。  

(三)新建的基础设施项目  

社会资本通过多种形式与政府进行合作,比如采用建设-转让-经营(BTO建设-经营-转让(BOT)”建设-拥有-经营(BOO)”等形式。建设-转让-经营(BTO是指社会资本只负责对基础设施建设,建设完成就转让给政府部门,也就是说该合作模式中基础设施的所有权是政府部门,政府再将经营权交给社会资本,这样有利于提高运营管理的效率。社会资本可以采用租赁的方式获得经营权,因建设时社会资本投入了资金,可以将其作为租金,优先获得租赁权。建设-经营-转让(BOT)”是社会资本对基础设施进行建设后,不需要交给政府,也就是说基础设施的所有权仍是政府部门的,社会资本享有政府部门授予的特许经营权,政府部门允许社会资本在特许经营期内对基础设施进行经营管理,在合同期满前一年,办理交接前的准备,在保证基础设施的使用功能运行正常的情况下,将建设项目以及相应的所有权、经营权等权利无偿交给政府的运作方式。建设-拥有-经营(BOO)”是由BOT演变而来,社会资本拥有项目所有权,不涉及项目期满移交。[4]  

 

PPP管理模式详细分类如下    

基础设施类型分类  

采用PPP模式  

双方合作特征描述  

现有基础设施  

出售  

政府将现有基础设施出售给社会资本,社会资本在特许经营期间通过向使用者收费的形式运营  

租赁  

政府将现有基础设施租赁给社会资本,社会资本在特许经营期间通过向使用者收费的形式运营  

运营和维护  

政府向民营资本支付一定的费用,社会资本对政府拥有的原有基础设施进行运营和维护  

扩建、改造现有基础设施  

租赁-建设-经营  

社会资本采用租赁或购买的方式从政府手中获得基础设施,在特许经营权下进行扩建或改造升级,通过向用户收取费用的形式收获成本获得收益  

购买-建设-经营  

外围建设  

社会资本在特许经营权下进行扩建,虽然仅对扩建部分享有所有权,但是可以享有对整个基础设施进行运营的权利。  

新建基础设施  

建设-转让-经营(BTO)  

社会资本自行投资基础设施建设,建成后交给政府,政府拥有所有权,政府再通过特许经营协议将运营权叫给社会资本,经营期20-40  

建设-经营-转让(BOT)  

BTO相似,区别是基础设施项目建成后,所有权不是马上交给政府,而是在特许经营权到期后将运营权和所有权一并交给政府。  

建设-拥有-经营(BOO)  

社会资本建设基础设施,拥有所有权以及特许经营期内的永久性经营权  

 

 

资料来源:引自萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,中国人民大学出版社2002年版,第259页。[6]  

七、 PPP在我国农村基础设施建设中要解决的问题:  

(一)合适项目的甄选  

首先尽量选择盈利较强的,现金流较好的项目。对于一些不能直接带来较强经济效益,但是能够具有良好的间接效益的项目,可以采用垄断的方式确保其盈利的模式。比如供水供电等垄断行业,政府和社会资本可签订合同,在合同中约定合理价格,保证达到合理的目标利润空间。通过盈利性的强弱,调节其垄断性,也就是说如果盈利性超过目标值,则降低其垄断性,如果盈利性低于目标值,则增加其垄断性。  

(二)技术上的创新  

PPP项目的管理模式的突破就是强调技术上的创新,尤其适合我国农村基础设施建设的特点。例如农村能源的有效利用,农村水利设施技术,以及农村医疗设施水平等,都需要充分利用社会资本的新技术,先进的管理方法来提高管理效率。[5]  

(三)重视物有所值评价  

对项目决策阶段、采购阶段、实施阶段等多阶段进行物有所值评价。定性评价指标有:风险分配:是够将风险转移给最有风险承受能力的一方;全生命周期成本、产出规范和创新:是否有足够的绩效考核;资金使用效率:社会资本利用现有资本获得利润的能力;规模经济:项目规模是否适合采用PPP模式;市场竞争是够有利于获得物有所值等。对风险分担方案要进行量化,随着实施阶段不断的推进,要是适当调整风险分担,使之更加合理。  

(四)灵活的政策  

政府给予最低经营收入保证:政府可在项目初期购买一定数量的PPP项目产品或服务,比如水厂的用水量、电厂的用电量等,或者在项目现金流下降时给与适当的补贴;商业自由空间:社会资本可以在授权范围内进行商业开发,开发产品获取一定的商业利益;无第二设施担保:在项目特许经营期内,政府保证不再建设第二个基础设施,使该项目社会资本拥有独家经营权和运营权。[1]  

八、农村基础设施建设采用PPP模式实施的建议  

(一)加强从上至下的机构建设  

目前国务院已经批准财政部设立PPP中心,会在全国PPP的推广中起到非常关键的作用。PPP项目涉及面广,只依靠一个中心远远是不够的, PPP是一项复杂系统工程,它需要地方各级政府和各职能部门之间的紧密合作。因此,各地方政府财政部门或发改委也应当成立PPP的推广部门,负责具体执行PPP的各项工作,包括项目识别、准备、采购、执行和监督等内容。  

(二)制定和完善相关的法律政策  

农村基础设施项目投资回收时间较长,主体多元化,法律关系错综复杂,为维护PPP项目利益相关者的合法权益,从项目融资、伙伴确定、价格管理、退出机制等各方面,制定出科学完整的全覆盖的政策环境,确保项目决策科学,程序规范,过程公开,责任明确,稳妥推进。当前在推广PPP过程中,没有一部PPP法规范相应的行为。完全有必要制定一部PPP法,作为推广PPP模式的法律保障。正在采用的《政府采购法》和《工程招投标法》是当前PPP推广中的重要法律依据,虽然对PPP的推广有一定的指导作用,但对PPP实际遇到的一些具体问题难以找到合理的解决办法。  

(三)重视建立合理有效的激励机制  

政府部门制定完善的合理有效的激励机制,用以鼓励更多的社会资本主体自愿的、积极的参与到农村基础设施建设中来。如建立保障体系,确保最低营业收入,商业自由空间等激励机制,以必要、合理的政策手段,鼓励更多的社会资金,参与到农村基础设施建设中来。  

(四)重视健全各参与方之间的工作机制  

政府部门和社会资本的各个参与方之间分工明确、协同推进。在农村进行基础设施建设中的有关部门,建立协调推进机制,推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合。采取恰当的决策方式,让农民有知情权,积极参与,同时负责监督。政府部门应有契约精神,不会因为换届等原因造成项目政策和管理模式的改变,所有参与者之间的良好的沟通和信任是PPP模式成功的关键因素。  

(五)建立有效的风险分担机制、信用约束机制  

有效风险分担的重要原则是:最有能力承担且能产生最大项目效益的一方来承担相应的风险。相应的风险:政策风险、法律风险、最低需求风险由政府承担;私人部门承担项目的设计、建造、财物、管理、运营等方面的风险。同时,为平衡好各方利益,收益应与所承担的风险相匹配,同时还应建立信用约束机制,保障PPP项目的稳定性和持续性。  

(六)加强PPP模式的推广应用  

加强PPP模式在建设农村基础设施中的应用推广,借鉴国外的PPP成功经验,在我国农村社会资本相对充裕的地区设立示范带头项目,总结典型案例,组织推广交流的同时加大力度培养相关的专业人才和复合型人才。  

主要参考文献:  

1]中国财政学会公司合作(PPP)研究专业委员会课题组贾康,孙洁.社会主义新农村基础设施建设中应积极探索新管理模式---PPP[J]. 经济研究参考,201413):32-34  

2]张桂玲. PPP模式在农村基础设施建设中的应用研究[J] .中国农业会计,20148):8-9.  

3]戴学珍,樊飞,余腾飞.PPP模式在农村基础设施建设中的应用与建议[J]. 商业经济,20121):18  

4]李农.新农村基础设施中PPP模式的应用[J]. 财经经济评论,20091:163-165  

5]贾康,孙洁.新农村基础设施建设中PPP模式的应用[J]. 地方财政研究,20065:5-7  

6]萨瓦斯.民营化与公共部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社,2002年版  

7]孙学工,刘国艳,杜飞轮,杨娟.我国PPP模式发展的现状、问题及对策[J] .宏观经济管理,20152:28-30  

 

 

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